Quali scenari peril federalismo fiscale? Editoriale al n. 2/2011 della Rivista “Federalismo fiscale” edita dalla Jovene di Napoli

Strana storia quella del regionalismo italiano. L’autonomia regionale fu sacrificata, alle origini della vicenda nazionale, sull’altare del processo di unificazione politica, che aveva comportato, per necessità storiche, l’imposizione di regole e di modelli uniformi, che lasciarono spazio solo alle amministrazioni locali, concepite come enti autarchici non autonomi. Alla Costituente, nonostante le ampie prospettive del “progetto Ambrosini”, nonostante la proclamazione tra i principi fondamentali dei valori dell’autonomia e del decentramento, le regioni nacquero deboli. Frutto di uno dei tanti compromessi condizionati dalla divisione del mondo (e dalla conseguente rottura dell’unità politica antifascista), il disegno regionalista scontò la decisione costituente di puntare tutto sul profilo “garantista” nelle istituzioni disegnate dalla nuova Costituzione. I nuovi soggetti del governo territoriale si trovarono, di conseguenza, stretti nella morsa dei poteri dello Stato da un lato e, dall’altro, di quelli dei minori enti locali. Non hanno contribuito a far decollare il regionalismo né i clamorosi ritardi né le contraddizioni del processo di attuazione costituzionale. Neppure l’esperienza regionale ha offerto gradi prove: il dilemma se le regioni fossero “enti di governo” o “enti di amministrazione”, salvo qualche episodio pur degno di rilievo, si è sciolto a favore della seconda alternativa. Anche nelle stagioni migliori, come nella prima “fase statuente” (quella della partecipazione e della programmazione) e, soprattutto, nella seconda (quella dell’elezione diretta dei presidenti di giunte regionali e degli “statuti-costituzione”), è stato possibile revocare in dubbio che il nostro fosse ancora un “regionalismo senza modello”. Molte speranze riposte nella “veloce” e controversa revisione del “Titolo V” della Costituzione sono rimaste disattese. Non solo per il carattere incompiuto della novella costituzionale, non solo per l’accesa conflittualità che si è registrata sulle “incerte materie” assegnate alle competenze dei diversi livelli, non solo per le ricorrenti resistenze centralistiche e municipalistiche allo sviluppo del governo territoriale della regione, non solo per l’uso molto limitato delle potenzialità della riforma costituzionale da parte proprio delle autonomie regionali. Ciò che ha condizionato la novella sono stati il contesto politico e la contrapposizione ideologica tra due modi inconciliabili di intendere il “federalismo” (o per o contro l’unità politica dello Stato). E’ così andato perdendo di senso l’obiettivo di “riformare” lo Stato attraverso la “riforma” delle regioni e degli enti locali.

Un significato particolare, più di recente, ha avuto la convergenza politica registrata intorno al “federalismo fiscale”: una scelta ritenuta fondamentale quasi da tutte le forze politiche, varata con il sostegno di gran parte del mondo delle autonomie, come se si trattasse di un’ultima possibilità. Non è questa la sede per ritornare sulla legge n. 42 del 2009. Sta di fatto che, oggi, nonostante il varo di un percorso di riforma tanto atteso e, per molti aspetti, innovativo, nel modo di definire le politiche di bilancio, sul versante delle entrate e su quello delle spese della “Repubblica delle autonomie”, molte sono le incognite che pesano sul futuro anche di quest’ultima storia del regionalismo italiano.

Si è chiusa una prima fase, con il varo dei decreti di attuazione della legge n. 42 del 2009. Sono stati approvati molti degli strumenti previsti per la riforma: il “federalismo demaniale” (d.lgs. n. 85/2010), le norme per “Roma capitale” (d.lgs. n. 156/2010), il modo come definire i “costi e fabbisogni standard” di comuni, province e città metropolitane (d.lgs. n. 216/2010), il “federalismo municipale” (con il tanto discusso d.lgs. n. 23/2011), il federalismo regionale e provinciale e la definizione dei fabbisogni standard in materia sanitaria (d.lgs. n. 68/2011), la disciplina delle misure per la rimozione degli “squilibri” economici (d.lgs. n. 88/2011), le regole sulla armonizzazione dei bilanci (d.lgs. n. 118/2011), i meccanismi sanzionatori e premiali (d.lgs. n. 149/2011). Tuttavia, c’è ancora molto da fare: devono essere chiariti e portati ad effetto molti punti chiave, oggi solo tratteggiati (e, tra questi, soprattutto l’individuazione di costi e fabbisogni standard, i livelli essenziali, le funzioni fondamentali e i contenuti della fiscalità regionale e locale).

In realtà, l’ipoteca maggiore sul futuro del “federalismo fiscale” è posta dall’attuale (e non breve) crisi economica e finanziaria, nonché dalle decisioni politiche e normative che essa impone su larga scala. Dopo la famosa lettera dei “due governatori” (Jean-Claude Trichet e Mario Draghi) della Banca centrale europea (5 agosto 2011), che evocava molte delle misure che il “governo tecnico” presieduto ma Mario Monti sta faticosamente definendo, è diventato drammaticamente di attualità (essendo, dopo quello della Grecia, non più un caso di scuola il rischio di default di uno Stato sovrano) ripensare non solo le politiche economiche, ma, probabilmente, anche un diverso assetto dei pubblici poteri. Quello che sembrava un punto di arrivo, diventa inevitabilmente una nuova ri-partenza: anche il volto del “federalismo fiscale” e, in genere, del regionalismo italiano, dovrà fare i conti col mutato contesto di riferimento.

La crisi economico-finanziaria fa emergere chiaramente una esigenza politica di governo delle risorse pubbliche, secondo un disegno unitario e generale, che tenga conto più della dimensione nazionale che di quella locale: una dimensione che, soprattutto, sia in grado di muoversi in sintonia con le decisioni politiche sovranazionali e internazionali, per riuscire a “governare” i processi dei mercati e della finanza, che sembrano refrattari a qualsiasi regola giuridica.

Il trattato europeo “sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione Economica e Monetaria” (UEM), noto come Fiscal Compact, nell’imporre agli Stati la regola aurea del “pareggio di bilancio”, rende stringente l’esigenza unitaria di indirizzo e di controllo ferreo delle politiche economiche nazionali nel contesto della “zona euro”. In base all’art. 3 gli Stati membri hanno assunto formalmente diversi impegni: avere un bilancio strutturale “in pareggio o in avanzo”; rispettare, di conseguenza, la regola per cui il bilancio statale annuo non ecceda un disavanzo pari allo 0,5% del prodotto interno lordo, fatte salve talune “circostanze eccezionali”, ossia “eventi inconsueti non soggetti al controllo della parte contraente interessata che abbiano rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria della pubblica amministrazione oppure periodi di grave recessione economica”. Il Trattato, di conseguenza, istituisce meccanismi automatici di correzione dei bilanci, per rimediare a “significative” deviazioni dall’obiettivo di riduzione del deficit.

Per i contenuti e per la forma dei vincoli introdotti (sono richieste agli Stati “disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio”), il nuovo Trattato deve essere visto, nonostante l’incertezza che permea ancora i modelli istituzionali a esso collegati, nella prospettiva di una non più così teorica unità politica dell’Europa. Tra metodo intergovernativo e metodo comunitario si è, forse con maggiore decisione, imboccata la strada che può portare a un’effettiva “costituzione europea”.

Dopo le modifiche costituzionali già varate in Germania (che, in realtà, aveva anticipato il varo del Trattato sul Fiscal compact: cfr. art. 109 GG), e le discussioni in corso in Francia e Spagna, qualche piccolo, rilevante, passo sembra fare anche l’Italia. E’ ormai in dirittura di arrivo la riforma costituzionale sulla “Introduzione del principio del pareggio di bilancio” (A.S n. 3047-B). In questo testo vi sono regole che hanno riflessi tanto sul piano della “forma” di governo parlamentare, quanto sulla “forma” di stato regionale, ponendo in discussione direttamente le istituzioni e i contenuti dello “stato sociale”, almeno di quello che abbiamo conosciuto fino ad ora.

Il nuovo art. 81 Cost. stabilisce che lo “Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”. In modo specifico, si detta un limite alla possibilità di ricorrere all’indebitamento “consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali”. In questo modo, pare superata la regola keynesiana di deficit spending. Molto dipenderà dal senso di responsabilità degli attori politici: la riforma costituzionale, infatti, tratteggia coordinate molto lasche e si affida al buon senso di una “robusta” classe dirigente. L’art. 5, lettera d) della legge costituzionale indica questi “eventi eccezionali” in “gravi recessioni economiche”, “crisi finanziarie” e “gravi calamità naturali”, ricorrendo i quali, oltre al ricorso all’indebitamento, si potrebbe superare “il limite massimo degli scostamenti negativi” rispetto alle previsioni.

Rispetto all’attuale regime, la novella disarticola la “decisione di bilancio” in un processo che trova disciplina in una pluralità di fonti: gli articoli della Costituzione (come modificati dalla riforma: artt. 81, 97, 117 e 119), una nuova “legge rinforzata di contabilità” (art. 81, comma 6), la “legge di bilancio” in senso proprio, comprensiva del bilancio e del rendiconto consuntivo (approvati con legge ordinaria). Del tutto originale, almeno per la tradizione italiana, è la previsione di una “legge di contabilità” sulla finanza pubblica “rinforzata”, approvata a maggioranza qualificata del 50% più uno dei componenti di ciascuna camera, destinata a dettare il “contenuto della legge di bilancio” e “le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle amministrazioni”. La legge di contabilità sulla finanza pubblica dovrà, a sua volta, rispettare “principi definiti con legge costituzionale”, che, ora, sono stabiliti dal citato art. 5 della legge di riforma costituzionale (che, per questa parte, non entra direttamente nel testo della Costituzione). Tra questi: a) la disciplina delle verifiche, preventive e consuntive, sugli andamenti di finanza pubblica, b) l’accertamento delle cause degli scostamenti rispetto alle previsioni, analizzati distintamente, a seconda che dipendano (1) dall’andamento del ciclo economico, (2) dall’inefficacia degli interventi (3) dagli eventi eccezionali; c) il limite massimo degli scostamenti, che, in caso di superamento, deve comportare “misure di correzione”; d) gli “eventi eccezionali” che, come detto, permettono il ricorso all’indebitamento; e) l’introduzione di “regole sulla spesa che consentano di salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo nl lungo periodo, in coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica”; f) l’istituzione, presso le Camere, di un organismo indipendente cui spettano compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio; g) la garanzia, in chiave solidaristica, dei diritti fondamentali “nelle fasi avverse del ciclo economico”.

Muta l’orizzonte di riferimento: la “Repubblica delle autonomie” è, sempre di più, un sistema centripeto, coordinato dallo Stato, sotto la direzione e il controllo dell’Unione europea. Questo innovativo modello di governo della finanza pubblica si traduce, almeno nel nostro contesto nazionale, nella predisposizione di un assetto organizzativo in cui la pluralità (e l’autonomia) dei centri è sottoposta a (e, con questo, limitata da) un rigoroso regime unitario. A questo fine, le regole portanti che vengono dall’Europa sono estese a tutti gli enti territoriali e a tutte le amministrazioni, attraverso conseguenti modifiche degli artt. 97 e 119 Cost. Nel primo caso, stabilendo che le “pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico”. Nel secondo, condizionando la “autonomia finanziaria di entrata e di spesa” di enti locali e regioni al rispetto del principio di “equilibrio dei relativi bilanci”, e alla regola del concorso necessario anche di tali enti per “assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea”; stabilendo, a proposito della possibilità (non esclusa) per tutte le autonomie di ricorrere all’indebitamento solo per spese di investimento, che ciò avvenga in maniera sorvegliata, attraverso la “contestuale definizione di piani di ammortamento”, “e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio”.

Sempre dal punto di vista di una maggiore centralizzazione delle politiche di bilancio, nel quadro degli obiettivi europei, si modifica altresì l’art. 117 Cost., con riferimento all’importante funzione di “armonizzazione dei bilanci pubblici”, che è sottratta totalmente alla competenza regionale concorrente, e assegnata integralmente alla competenza esclusiva dello Stato. Viene meno, così, quello spazio che, l’attuale disciplina, pare lasciare alle regioni riguardo al potere di governo di un sistema finanziario locale?

Per il nuovo assetto istituzionale, è fondamentale la norma contenuta, come accennato, nella lettera g) dell’art. 5 della legge costituzionale, in materia di garanzia dei diritti fondamentali: essa declina ulteriormente (rispetto alle ipotesi previste dal comma 5 dell’art. 119 Cost.) il principio di “solidarietà a trazione verticale”, stabilendo, in particolare, che la “legge di contabilità” disciplina “le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi eccezionali di cui alla lettera d (…), anche in deroga dell’articolo 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti i diritti civili e sociali”.

Diverse le domande. Queste regole, al di là della discussione intorno al grado di effettività in termini puramente economici, che incidono sulle decisioni di bilancio nella prospettiva di un federalising process di tipo decisamente centripeto, sono destinate a modificare, trasformandolo, l’assetto dei poteri di governo territoriale? La novella costituzionale, in sostanza, avrà riflessi anche sul disegno tracciato di “federalismo fiscale”? Quale sarà il rapporto tra “legge di contabilità sulla finanza pubblica”, decisione di bilancio statale, decisioni di bilancio regionali e locali e disciplina del “federalismo fiscale”? Lo spazio conquistato dalla legge n. 42 del 2009 – invero messo in discussione dalle manovre annuali di bilancio – rischia di essere stabilmente condizionato dalle norme di sistema dettate dalla nuova “legge di contabilità”? Saranno sufficienti meri ritocchi, possibili del resto nelle trame larghe del processo di concretizzazione della legge n. 42 del 2009, oppure sarà indispensabile una più penetrante revisione? Più in generale, la domanda che oggi appare ineludibile, è se un disegno di “federalismo fiscale”, come quello appena varato, sia o meno coerente con le nuove esigenze di unificazione economica e politica che spingono non solo a ripensare lo Stato, ma, piuttosto, a portare a compimento un nuovo modello politico europeo.

E’ molto probabile che il carattere (non transitorio) della crisi economica e finanziaria spingerà finalmente, forse non più solo a parole, alla messa a punto di riforme strutturali anche sul versante della forma di governo nazionale. Nello scorcio di legislatura che ci separa dalle elezioni politiche, sotto l’egida del Capo dello Stato e in una ritrovata pax tra le principali forze politiche all’ombra del governo Monti, si tenta di discutere una serie mirata di riforme istituzionali e elettorali. I rumors indicano solo ipotesi. Sul piano costituzionale, i temi sono la riduzione del numero dei parlamentari, l’abbassamento dell’età per l’elettorato attivo e passivo, il potere di revoca dei ministri da parte del Presidente del Consiglio, la sfiducia costruttiva, un bicameralismo che, restando paritario, vede nella formazione delle leggi, la decisione prevalente di una camera a seconda delle materie (nazionali o regionali ex art. 117 Cost.), con previsione di un “diritto di richiamo”, da parte dell’altra camera, per eventuali emendamenti, con decisione definitiva di quella competente in partenza.

Arrestato bruscamente dalla decisione d’inammissibilità della Corte costituzionale il referendum elettorale per il ritorno alle ”leggi Mattarella” (sent. n. 13/2012), che aveva raccolto un largo consenso popolare in poco meno di due mesi, il nuovo clima politico sembra favorevole anche a una nuova elettorale. Tra le differenti proposte, sembra raccogliere consensi un “ibrido”, che tenta una non facile sintesi tra il sistema tedesco e il sistema spagnolo (un mix al 50% di collegi uninominali e voto proporzionale, con liste “corte” su circoscrizioni piccole), che superi l’attuale bipolarismo (giudicato, ormai diffusamente, solo come “coatto e muscolare”) e che, soprattutto, spinga nella direzione in cui gli elettori scelgono i partiti (non le coalizioni), ma non più, almeno indirettamente, il governo del Paese.

Il breve tempo a disposizione e le insidie, che inevitabilmente generano la gracilità e la fluidità dei processi politici in atto, non paiono consentire altro: forse non ci sarà lo spazio neppure per discutere e approvare i punti messi faticosamente in agenda. Nessuno è in grado di stabilire quale sarà la sorte di questo ennesimo “tavolo” delle riforme. C’è, ancora una volta, un grande assente: la “questione regionale”, che necessita ancora risposte, rese ora, per effetto della crisi economico-finanziaria, davvero non più eludibili. Non ci sono ovviamente ricette che valgono sempre e comunque. Basterebbe, almeno, fare come ci ha insegnato Santi Romano nella Prolusione pisana del 1909 quando, di fronte alla “crisi” dello “Stato moderno”, aveva suggerito, prima di dare risposte, di “osservare realisticamente” ciò che accade. E’ quello che continuerà a fare la nostra Rivista, nata proprio dalla convinzione che le questioni che ruotano intorno al governo dell’economia e della finanza sono il crocevia obbligato di una comune e feconda riflessione tra scienziati economici e giuristi.

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